"Rohstoffreichtum – auch die Bevölkerung soll profitieren"

Fluch? Segen?

Rohstoffreichtum ist für Länder nicht immer von Vorteil: Oft geht er einher mit Armut, Korruption und Gewalt und scheint nachhaltige Entwicklung eher zu behindern. Damit Bodenschätze einen positiven Effekt haben, braucht es transparente Politik, nachvollziehbare Warenströme und eine nachhaltige Produktion.

Ölstaaten, so die landläufige Meinung, sind reiche Staaten. Nigeria beweist das Gegenteil. Der größte Erdölproduzent Afrikas gehört zu den zwanzig ärmsten Ländern der Welt. Und die Bewohner des Nigerdeltas, wo das Öl gefördert wird, gehören wiederum zu den Ärmsten des Landes: Ein großer Teil der Bevölkerung muss mit weniger als einem Dollar pro Kopf und Tag auskommen. Das schwarze Gold hat ihnen weder Wohlstand noch Entwicklung gebracht, sondern noch mehr Korruption und soziale Probleme, ökologische Schäden und gewalttätige Konflikte. Die vielen Milliarden US-Dollar an Erdöleinnahmen aus mehr als 50 Förderjahren sind spurlos an ihnen vorbeigeflossen.

Öl und andere Rohstoffe sind ein lukratives Geschäft. Sie stellen mehr als ein Drittel aller Güter im Welthandel und ihr weltweiter Verbrauch wird sich nach Schätzungen der Vereinten Nationen bis zum Jahr 2050 auf jährlich 140 Milliarden Tonnen verdreifachen. Grund für den deutlichen Anstieg sind das weltweite Bevölkerungswachstum, der hohe Verbrauch in Industrieländern und der sich immer weiter vollziehende Wandel von aufstrebenden Entwicklungs- und Schwellenländern hin zu modernen Industrienationen. Allein die prosperierenden BRICS-Staaten – Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika – stehen eigenen Zahlen sowie einer aktuellen Studie der Louisiana State University zufolge für 40 Prozent der Weltbevölkerung, knapp neun Billionen Dollar Wirtschaftskraft und 45 Prozent des weltweiten ökonomischen Wachstums seit Ausbruch der jüngsten Wirtschafts- und Finanzkrise. Experten wie der seit Jahrzehnten im Rohstoffsegment tätige Börsen-guru Jim Rogers gehen daher davon aus, dass in den kommenden 25 Jahren mehr Rohstoffe benötigt werden als in der gesamten Menschheitsgeschichte davor.

Der eine fördert, der andere verbraucht

Metalle und Mineralien, Öl, Kohle oder Gas stammen meist nicht aus den Regionen, in denen sie verarbeitet oder verbraucht werden. Deutschland beispielsweise, einer der größten Rohstoffverbraucher der Welt, bezieht Energie- und Metallrohstoffe sowie viele Industriemineralien aus mehr als 160 Ländern. Was grundsätzlich nach einer günstigen Ausgangslage für lebhafte internationale Wirtschaftsbeziehungen und weltweit prosperierende Volkswirtschaften klingt, kann jedoch sowohl Import- als auch Exportnationen Probleme bereiten.

Denn die weltweiten Rohstoffvorkommen sind nicht nur ungleich verteilt, sondern teilweise auch in politisch instabilen Ländern zu finden. Drei Viertel der Erdölreserven der Welt liegen innerhalb der sogenannten strategischen Ellipse, die sich vom Nahen Osten über den Kaspischen Raum bis in den Norden Russlands erstreckt, etwa 13 Prozent werden in Afrika gefördert. Uran stammt nicht nur aus Kanada und Australien, sondern auch aus Kasachstan, Niger und Russland. Weltgrößter Exporteur des Aluminiumerzes Bauxit ist Guinea. Über 90 Prozent der weltweiten Platinproduktion kommen aus Südafrika, Russland und Simbabwe. Tantalerze finden sich in Australien, Brasilien und Kanada, aber auch in Äthiopien, Mosambik, Ruanda und der Demokratischen Republik Kongo.

Zugang zu Rohstoffen wird immer wichtiger

Die rohstoffverarbeitende Industrie sieht sich angesichts des international wachsenden Rohstoffhungers von Versorgungsengpässen und damit in ihrer Wettbewerbsfähigkeit bedroht. Bei der deutschen Regierung und auch auf EU-Ebene stieß die von vielen Unternehmen und Wirtschaftsverbänden geäußerte Forderung, die Sicherheit der Rohstoffversorgung zum politischen Ziel zu erklären, auf offene Ohren. Das führte jedoch nicht zu dem staatlichen Engagement, das sich viele Unternehmen gewünscht hatten: Während sich China für heimische Betriebe als Zentraleinkäufer betätigt und in Afrika oder Lateinamerika ganz konkret Entwicklungshilfe mit Liefergarantien für Metalle verknüpft, werden sich deutsche Unternehmen weiter selbst um ihre Rohstoffe kümmern müssen. In ihrer 2010 veröffentlichten Rohstoffstrategie stellte die Bundesregierung klar, „dass es grundsätzlich Aufgabe der Wirtschaftsunternehmen ist, ihre Rohstoffversorgung sicherzustellen". Zwar strebe auch Deutschland Rohstoffpartnerschaften mit ausgewählten Produzentenländern an, dabei sollen jedoch „außen-, wirtschafts- und entwicklungspolitische Zielsetzungen eng miteinander verzahnt" werden. Damit wird die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den Förderländern als ebenso wichtig angesehen wie die Rohstoffsicherung für die deutschen Unternehmen. Die EU hat sich ebenfalls eine „aktive Rohstoffdiplomatie" zum Ziel gesetzt: Strategische Partnerschaften und politische Gespräche sollen den Zugang zu Rohstoffen sichern. 2010 hat die EU-Kommission außerdem mit der Kommission der Afrikanischen Union eine bilaterale Zusammenarbeit im Hinblick auf Rohstoffe und Entwicklungsfragen beschlossen, die sich auf drei Bereiche konzentrieren soll: Good Governance, Investitionen und geologisches Know-how.

Nachhaltige Entwicklung weiter im Zentrum

Der Rohstoffstrategie der Bundesregierung zufolge werden sich konkrete Maßnahmen weiterhin „am Leitgedanken der nachhaltigen Entwicklung orientieren". Denn allein in Afrika südlich der Sahara liegen zehn der am wenigsten entwickelten Länder der Welt. Sie werden sehr wahrscheinlich die meisten der von den Vereinten Nationen formulierten Millenniumsentwicklungsziele (MDG) verfehlen, obwohl sie über immense Rohstoffvorkommen verfügen.

Große Armut trotz Rohstoffreichtums ist ein als Paradox of Plenty oder Rohstofffluch bekanntes Phänomen: Reichtum an Bodenschätzen geht in vielen Ländern oft mit Armut, schlechter Regierungsführung und gewalttätigen Konflikten einher und scheint so eine nachhaltige Entwicklung eher zu behindern als zu begünstigen. Allerdings sind selbst Industrienationen mit funktionierenden staatlichen Strukturen nicht vor Nachteilen gefeit: Die Niederlande erzielten in den 1960er Jahren hohe Einnahmen durch Erdgasexporte. Das führte zu einer Aufwertung der heimischen Währung und damit zu erheblichen Nachteilen für andere exportorientierte Wirtschaftszweige, außerdem stiegen Löhne und Preise und damit die Inflation – Symptome der sogenannten Holländischen Krankheit oder Dutch Disease, die auch in anderen Nationen mit hohen Rohstoffexporten wie Venezuela oder Aserbaidschan zu beobachten sind.

Allerdings sind weder Rohstofffluch noch Holländische Krankheit zwingende Folgen von Ressourcenreichtum, auch dann nicht, wenn diese in gering entwickelten Staaten gefunden werden. Botsuana beweist das bereits seit Jahrzehnten. 1966, im Jahr der Unabhängigkeit, war Botsuana eines der ärmsten Länder der Erde. Ein Jahr später wurden im botsuanischen Teil der Wüste Kalahari die ersten Diamanten entdeckt, und seit 1969 hebt Debswana, ein Joint Venture der botsuanischen Regierung und des südafrikanischen Diamantenkonzerns De Beers, den milliardenschweren Schatz – etwa 25 Millionen Karat im Jahr, ein Viertel der Weltproduktion. Um Aufbereitung und Vertrieb kümmert sich seit 2006 die Diamond Trading Company Botsuana (DTCB), ein weiteres Joint Venture der beiden Partner. Über 50 Prozent der Gewinne gehen an den Staat. Und der verfügt nicht nur über den politischen Willen, diese Gewinne gerecht zu verteilen, sondern auch über funktionierende Institutionen, demokratische Strukturen und die laut Transparency International geringste Korruption in Subsahara-Afrika.

Politik und Wirtschaft fördern Transparenz

Ohne einen solchen Rahmen laufen speziell Diamanten Gefahr, nicht der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zu dienen, sondern – wie beispielsweise in Sierra Leone, Angola oder der Demokratischen Republik Kongo – der Finanzierung von Waffenkäufen und Bürgerkriegsparteien. Die Steine sind wertvoll, weltweit begehrt und wegen ihrer geringen Größe leicht zu schmuggeln sowie schwer zu kontrollieren. 2003 haben daher die internationale Diamantenindustrie und einige Nichtregierungsorganisationen den Kimberley-Prozess initiiert, bei dem Regierungen die Herkunft der Steine aus konfliktfreien Gebieten zertifizieren. Ein innovativer Ansatz, der aber Ian Smillie, dem Architekten des Kimberley-Prozesses, zufolge trotz einiger Erfolge zur Befriedung des Sektors nicht ausreicht: Es fehle an der Bereitschaft einiger Regierungen, tatsächlich gegen Diamantenschmuggel und Menschenrechtsverletzungen vorzugehen.

Weiteren Rückenwind für transparente Handelsketten gibt es aus der Politik. US-Präsident Barack Obama beispielsweise hat im Juli 2010 den „Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act", kurz Dodd-Frank Act, unterschrieben. Artikel 1504 dieser Verordnung verlangt von Unternehmen, die im Bergbau und in der Förderung von Erdöl tätig und an einer US-Börse notiert sind, über ihre Zahlungen an ausländische Regierungen Bericht zu erstatten – an einer vergleichbaren Regelung für Europa arbeitet bereits die EU-Kommission. Möglich, dass sie auch Artikel 1502 des Dodd-Frank Acts aufgreift: Dieser sieht den Erlass eines Gesetzes über Meldepflichten für die sogenannten Konfliktrohstoffe Gold, Kassiterit, Wolframit und Coltan aus der Demokratischen Republik Kongo und angrenzenden Ländern vor. Das Gesetz soll den Handel mit Mineralien, mit denen in der Region bewaffnete Konflikte finanziert werden und der immer wieder zu massiven Menschenrechtsverletzungen führt, transparent machen. Daher müssen an US-Börsen notierte Unternehmen zukünftig ihre Liefer- und Produktketten offenlegen, sofern sie diese Rohstoffe von dort beziehen. Ein sinnvoller, aber für die Region eventuell zu schneller Vorstoß: Zwar laufen seit einigen Jahren Projekte zum Beispiel zur Zertifizierung von Handelsketten mineralischer Rohstoffe oder zur chemisch-mineralogischen Identifizierung von Tantal-Erzkonzentraten aus anerkannten oder registrierten Betrieben innerhalb der Handelskette, aber die neuen Systeme sind noch nicht flächendeckend etabliert. Der Dodd-Frank Act könnte daher dazu führen, dass sich Unternehmen auf dem Weltmarkt andere Lieferanten suchen und die betroffenen Länder auf lange Zeit wichtige Abnehmer verlieren.

Aber nicht nur Gesetzgeber fordern unbedenkliche Rohstoffbezugsquellen, sondern auch viele Unternehmen selbst: als Bestandteil verantwortungsvollen unternehmerischen Handelns, ihrer Corporate Social Responsibility (CSR). „Kunden und Konsumenten sind sensibler geworden", sagt Michael Rösch, GIZ-Experte unter anderem für Transparenzinitiativen. „Das Transparenzbedürfnis der Wirtschaft geht außerdem über CSR hinaus: Transparente Vertragsbeziehungen, Rechts- und Steuersysteme in den rohstoffproduzierenden Ländern gelten wesentlich als Schutz vor Korruption sowie für Rechtssicherheit und erfolgreiche wirtschaftliche Zusammenarbeit." Hier setzt die 2002 auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg ins Leben gerufene Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) an, für die sich insbesondere auch Deutschland starkgemacht hat. Zentraler Bestandteil der EITI-Initiative ist die Offenlegung der Zahlungen von im Rohstoffsektor tätigen Unternehmen sowie der Einnahmen der rohstofffördernden Länder. Zurzeit werden die Kriterien und Prinzipien bereits von elf Ländern erfüllt, 23 führen EITI gerade ein, weitere vier bereiten den Einstieg in den EITI-Prozess vor. Unterstützung kommt von vielen Regierungen, von Organisationen wie UN und OECD, aber auch von etlichen Unternehmen aus dem Öl- und Bergbausektor sowie von großen Investmentinstitutionen.

„Es bedarf verschiedener aufeinander abgestimmter Instrumente, um den Rohstoffreichtum für eine nachhaltige Entwicklung zu nutzen", sagt Kristian Lempa, GIZ-Experte für Rohstoffgovernance. Bei Zertifizierungsmaßnahmen beispielsweise komme es auch darauf an, die lokale Verwaltung zu stärken, die letztlich die jeweiligen Standards überprüfen und durchsetzen muss. Und es bedarf einer Reihe weiterer Bausteine, um Good Governance, also gute Regierungsführung, im Rohstoffsektor zu erreichen, wie eine Bewertung der Rohstoff-Wertschöpfungskette durch die Weltbank zeigt – Bausteine wie die Transparenz von Zahlungsströmen, Verträgen und Vertragsverhandlungen zwischen Unternehmen und Regierungen, die Einbeziehung lokaler Gemeinschaften und zivilgesellschaftlicher Organisationen in die sie betreffenden Entscheidungen, Transparenz bei der Verwendung der staatlichen Einnahmen sowie die Etablierung von Umwelt- und Sozialstandards. Entsprechend umfassend und vielfältig sind die Rohstoffgovernance-Ansätze, welche die GIZ inzwischen in mehreren bilateralen und regionalen Vorhaben im Auftrag der Bundesregierung in Afrika und Asien vorantreibt. Ziele sind vor allem mehr Transparenz und Rechenschaftspflicht, eine bessere Kontrolle sowie ein größeres Verantwortungsbewusstsein bei der Nutzung der Rohstoffe und bei der Verwendung der Einnahmen daraus.

Die Projekte folgen in der Regel afrikanischen Reformansätzen wie der Africa Mining Vision von 2009 sowie dem deutschen und internationalen politischen Engagement bei EITI, G8 und Weltbank für eine bessere Transparenz im Rohstoffsektor. In den westafrikanischen Post-Konflikt-Staaten Liberia und Sierra Leone setzt das BMZ seit 2009 mit der GIZ erstmals einen strategisch-systemischen Ansatz zur regionalen Rohstoffgovernance um. So konnten das Konfliktpotenzial in Abbaugebieten gemindert, das Konzessionsmanagement im Sinne der Korruptionsbekämpfung und effizienterer Verwaltungsverfahren modernisiert und Staatseinnahmen aus den Rohstoffvorkommen wesentlich erhöht werden. Bei den elf afrikanischen Staaten der Internationalen Konferenz über die Region der Großen Seen liegt der Schwerpunkt auf regionalen Initiativen zur Förderung von Frieden, Stabilität und Entwicklung, mit derzeitigem Fokus auf die Initiative zur Eindämmung des Handels mit Konfliktrohstoffen.

Auch in der Demokratischen Republik Kongo, in deren Osten bis heute mineralische Rohstoffe illegal ausgebeutet werden, um Waffen und Rebellengruppen zu finanzieren, geht es um gute Regierungsführung bei der Nutzung mineralischer Rohstoffe: Neben der Einführung von EITI arbeitet die GIZ im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) gemeinsam mit der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) an einem Zertifizierungssystem zur Bekämpfung des illegalen Ressourcenabbaus. Vor allem auf EITI setzen bei ihrem Streben nach mehr Transparenz die Mitgliedsstaaten der Zentralafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (CEMAC): Äquatorialguinea, Gabun, Kamerun, Republik Kongo, Tschad und Zentralafrikanische Republik. Die Länder wollen die Diskrepanz zwischen Rohstoffreichtum und Armut der Bevölkerung verringern und eine bessere Mobilisierung einheimischer Ressourcen zur Armutsbekämpfung erreichen. Unterstützung erfahren sie unter anderem durch das Programm „Stärkung von Governance im Rohstoffsektor Zentralafrikas": Schwerpunkte der vom BMZ beauftragten Zusammenarbeit sind neben EITI der Aufbau der regionalen Organisationen zu handlungsfähigen Partnern der Mitgliedsstaaten, die Harmonisierung der Minen- und Investitionsgesetzgebung sowie eine effizientere Verwendung von öffentlichen Einnahmen.

Eine Erfolgsgeschichte, die eng mit der Implementierung der EITI-Standards verbunden ist, spielt in Ghana. Das Land erzielt 40 Prozent seines Exportvolumens und mehr als zehn Prozent seiner Steuereinnahmen aus dem Bergbau, zumeist aus dem Abbau von Gold. Ghana ist seit 2003 EITI-Pilotland und wird seit 2006 von der GIZ im Auftrag des BMZ bei der Umsetzung der Standards beraten. Die so erreichte Transparenz ermöglicht Ghana nicht nur die Balance zwischen Investitionsanreizen und der Einhaltung der Abgabenpflicht, sondern auch die Schaffung von Rahmenbedingungen, um die Einnahmen aus dem Rohstoffabbau mit der Bevölkerung zu teilen. Das Programm „Good Financial Governance in Ghana" sorgt außerdem für Unterstützung bei der Reform der Steuerpolitik und -verwaltung sowie bei der Modernisierung des Haushaltswesens. Über die BMZ-Initiative develoPPP.de, in deren Rahmen Unternehmen und entwicklungspolitische Organisationen Projekte gemeinsam planen, finanzieren und umsetzen, gelang beispielsweise die Einbindung des deutschen Softwarespezialisten SAP. Ergebnis ist ein modernes und sicheres IT-System für die ghanaische EITI, das sowohl von den Bergbaugesellschaften als auch vom ghanaischen Ministerium für Finanzen und Wirtschaftsplanung für Eingabe, Prüfung und Konsolidierung der notwendigen Daten genutzt wird.

Auch in Asien besteht Beratungsbedarf

Weitere Projekte für eine nachhaltige Entwicklung des Rohstoffsektors, welche die GIZ im Auftrag des BMZ, des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi), des Auswärtigen Amtes und der Weltbank durchführt, laufen in Asien. Die Mongolei beispielsweise steht vor erheblichen Herausforderungen bei der sozial und ökologisch nachhaltigen Nutzung ihrer Ressourcen. Sie benötigt eine Strategie, wie das Land seine großen Vorkommen von Gold, Kupfer, Kohle, Molybdän, Flussspat, Zink, Uran, Blei und Erdöl für ein breitenwirksames Wachstum einsetzen kann, das den mongolischen Entwicklungsbedürfnissen gerecht wird. Hierzu berät die „Integrierte Rohstoffinitiative", die die GIZ in Zusammenarbeit mit der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe und der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt durchführt. Schwerpunkte sind zum einen ein höheres Wissens- und Kompetenzniveau bei mongolischen Behörden und Ministerien und der Ausbau eines kompetenten nationalen Beraterpools, aber auch die fachliche Qualifikation von Organisationen der privaten Wirtschaft sowie in- als auch ausländischen Unternehmen. Parallel dazu werden inländische Wertschöpfungsketten basierend auf dem Rohstoffsektor aufgebaut. Und in Afghanistan qualifiziert die GIZ unter anderem den Afghanischen Geologischen Dienst.

Den Rohstofffluch durchbrechen

Grundsätzlich gilt: Rohstoffreiche Staaten sollen nicht in Korruption, Rentenwirtschaft und gewaltsame Konflikte abgleiten, sondern sich weiterentwickeln. Das ist ein wesentlicher Aspekt des entwicklungspolitischen Auftrags. Gleichzeitig sollen die Länder sich zu leistungsfähigen Anbietern auf den internationalen Rohstoffmärkten entwickeln. Das ist die neue Forderung der Wirtschaft, die sich in aktuellen politischen Konzepten wiederfindet. Die Förderung von Good Governance in den rohstoffproduzierenden Ländern könnte eine Klammer für beide Ziele sein. Darauf setzt jetzt Ghana beim Einstieg in einen Wirtschaftszweig, der nur wenige hundert Kilometer weiter östlich im Nigerdelta für so viel Elend gesorgt hat: Der Gewinn aus der anlaufenden Ölproduktion soll gerecht verteilt, die Umwelt geschont, die Bevölkerung am Aufschwung beteiligt werden – und der Ressourcenfluch durchbrochen.

Autorin: Petra Hannen, freie Journalistin.
Der Artikel erschien zuerst im GIZ-Magazin akzente, Ausgabe 04/2011.