"Vertrauen in die Justiz stärken"

Auf dem Weg zum Rechtsstaat

Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion lag das Rechtssystem in vielen ehemaligen Sowjetrepubliken am Boden. Doch inzwischen befinden sich die Kaukasusländer Armenien, Aserbaidschan und Georgien auf einem guten Weg – auch dank Hilfe aus Deutschland.

Wenn nächstes Jahr im Mai in Baku der Eurovision Song Contest stattfindet, wird sich die Aufmerksamkeit der ausländischen Beobachter auch auf die politische und wirtschaftliche Entwicklung von Aserbaidschan richten. Aufgrund erster kritischer Berichte, vor allem in den deutschen Medien, scheint sicher, dass dann auch die Situation der Justiz im Land eine Rolle spielen wird. Vereinzelt gab es bereits Aufrufe, das Spektakel wegen der problematischen Menschenrechtslage in Aserbaidschan zu boykottieren. Ganz fair ist das nicht, sind doch in allen drei Ländern des südlichen Kaukasus – Armenien, Aserbaidschan und Georgien – Fortschritte auf dem Gebiet der Justizreform nicht zu übersehen.

Schwerer Weg in die Unabhängigkeit

Vor zwei Jahrzehnten kollabierte die Sowjetunion und ihre Republiken machten sich auf den Weg in die Unabhängigkeit, die gleichbedeutend sein sollte mit Demokratie, Marktwirtschaft und Rechtsstaat. Doch die damals real existierende Justiz war gefangen in einem selbst gesponnenen Netz von Korruption und Unfähigkeit und entpuppte sich schnell als eine schwere Erblast des früher allmächtigen Sowjetstaats. Streitigkeiten des Alltags wurden nur selten der staatlichen Justiz vorgetragen, man wandte sich an die sogenannten „gesetzlichen Diebe", kriminelle Stadtteil-Patrone mit langjähriger Knast-Karriere. Sie sprachen auf ihre Art Recht und hatten auch die Macht, ihre Entscheidungen durchzusetzen – selbstverständlich wiederum auf ihre ganz spezielle Art. Wer die staatliche Justiz anrief, hatte angesichts dieser funktionierenden Schattenjustiz, deren Vertreter es gelegentlich bis in höchste Staatsämter brachten, verloren.

Die staatlichen Gerichtsgebäude präsentierten sich damals nahezu folgerichtig noch heruntergekommener als andere Behörden, so dass sich der Rotary-Club von Tiflis noch Ende der 1990er Jahre daranmachte, wenigstens einen Gerichtssaal in der georgischen Hauptstadt in einer Wochenendaktion neu zu streichen, um so für das notwendige Vertrauen in die „neue Justiz" zu werben. Sogar der Justizminister nahm bei dieser Goodwillaktion Farbeimer und Pinsel in die Hand.

Vor diesem Hintergrund sind die Ergebnisse der Reformanstrengungen in allen drei Kaukasusländern mehr als respektabel. Das zeigten auch zwei internationale Konferenzen im Frühjahr und Sommer 2011 in Tiflis und Baku. In Tiflis ging es bei der „Kaukasischen Richterkonferenz", veranstaltet von der GIZ im Auftrag des BMZ sowie dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP), um eine Bestandsaufnahme der Justizreform im Südkaukasus, unter anderem vor dem Hintergrund der „Bangalore Principles of Judicial Conduct" („Bangalore-Prinzipien zum richterlichen Verhalten", siehe auch Kasten rechts). In Baku fand die „Internationale Verwaltungsgerichts-Konferenz" statt, die ebenfalls im Autrag des BMZ von der GIZ und dem Obersten Gericht Aserbaidschans veranstaltet wurde.

Die Justiz hat an Ansehen gewonnen

Der Grundtenor beider Konferenzen: Die Gewaltenteilung ist ebenso in den Verfassungen der drei Länder verankert wie die Unabhängigkeit der Richter. Oberste Justizräte haben die Aufgabe, die Richter auszuwählen und zu ernennen, Transparenz bei den Verfahren ist gewährleistet. Auf Richterfortbildung wird allerorts höchster Wert gelegt und die Entlohnung der Richter garantiert in aller Regel ein Auskommen, das dem Stand des Amts angemessenen ist – ein wichtiger Ansatz bei der Bekämpfung der früher in den Gerichtsfluren allgegenwärtigen Korruption. Die meisten Gerichtsgebäude, auch auf dem Land, sind technisch auf dem modernsten Stand. Die Justiz als eine konstitutive Säule des Rechtsstaats hat an Ansehen gewonnen, vor allem im Zivilrecht, was nicht zuletzt dem Wunsch ausländischer Investoren nach Rechtssicherheit geschuldet ist. Georgien hat zum Beispiel ein Zivil-und Wirtschaftsrecht, das auch im Justiz-Alltag durchaus europäischen Standards entspricht.

In allen Ländern gibt es aber auch erhebliche Fortschritte im Verwaltungsrecht. In Armenien existiert eine eigene, dreistufige Gerichtsbarkeit für diesen Bereich. Georgien kennt zwar keine eigenen Verwaltungsgerichte, hat aber seit Jahren eine entsprechende Prozessordnung. In Aserbaidschan sind Klagen gegen Behörden bei den Wirtschafts- und Verwaltungsgerichten angesiedelt. Eine eigenständige Verwaltungsgerichtsbarkeit ist ein wichtiger Gradmesser für Fortschritte in der Justizreform, gibt sie den Bürgerinnen und Bürgern doch erstmals eine Chance, sich gegen staatliche Maßnahmen zur Wehr zu setzen. So listete der Vorsitzende des Verwaltungsgerichts der Stadt Sumqayit auf der Konferenz in Baku die Behörden auf, die vor seinem Gericht bislang am meisten verklagt wurden. Und er lieferte gleich seine Erfolgsquote nach: In zwei Verwaltungsgerichtsbezirken Aserbaidschans obsiegten circa 80 Prozent der Kläger gegen den scheinbar allmächtigen Staat und seine Behörden. Ein klarer Sieg im innerkaukasischen Statistik-Wettbewerb, meldeten die beiden Nachbarn Georgien und Armenien mit Quoten von rund 60 beziehungsweise 50 Prozent doch weitaus bescheidenere Ergebnisse. Ob die Daten allerdings ohne weiteres vergleichbar sind, bedarf sicher einer näheren Überprüfung.

Statistik, schon gar im direkten Nachbarschaftsvergleich, spielte ohnehin eine große Rolle bei beiden Konferenzen. Aber Effizienz-Zahlen sagen nichts über die Qualität der Urteile und wenig über den wirklichen Grad richterlicher Unabhängigkeit aus, bemerkt Renate Winter, Leiterin des EU-Projektes „Capacity Building in Support of Rule of Law in Georgia“. Ihr Fazit aus vielen Gesprächen mit Richtern und Anwälten: „Die Unabhängigkeit der Richter ist nur dann wirklich gegeben, wenn die Richter das, was in den Verfassungen steht, auch wirklich durchsetzen wollen.“ Aber vor allem in der ersten Instanz versuchten die Richter immer wieder, sich an Vorgaben des Obersten Gerichtshofes zu orientieren, statt eigenständige Urteile zu verfassen. Richterliche Unabhängigkeit sei auch eine Frage der Unabhängigkeit der Instanzen, sagt die Österreicherin, selbst Richterin mit langjähriger Berufspraxis.

Unabhängigkeit beginnt im Kopf

Ähnlich äußert sich der heutige Präsident des Bundesfinanzhofs, Rudolf Mellinghoff, der noch als  Bundesverfassungsrichter an der Konferenz in Tiflis teilgenommen hatte. Die Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung durch die oberen Gerichte bedeute nicht, dass diese Richtlinien vorgeben, an die die Instanzgerichte gebunden sind. „Bindende Vorgaben für untere Instanzen sind wohl kaum mit der richterlichen Unabhängigkeit vereinbar", so sein Fazit.

Seit den frühen 1990er Jahren war es ein Hauptziel der deutschen Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern des Südkaukasus, den Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen zu befördern – zunächst mit dem Schwerpunkt Georgien, und das schon zu den Anfangszeiten der Unabhängigkeit. Später kamen dann die beiden Nachbarländer Armenien und Aserbaidschan mit bilateralen Projekten dazu. Seit 2001 werden im Zuge der Kaukasus-Initiative der Bundesregierung und im Autrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) alle Aktivitäten in dem Regionalprogramm „Beratung bei der Gesetzes- und Justiz-Reform im Südlichen Kaukasus" stärker gebündelt. Eine grenzüberschreitende Maßnahme zur Bekämpfung von Korruption wird die Beratung bei der Justizreform im nächsten Jahr ergänzen und „best practices" aus Nachbarländern übertragbar machen.

Mittlerweile arbeiten sechs entsandte Experten und etwa ein Dutzend lokale Juristen in diesem Vorhaben. Zwischenbilanz: Der Rechtsstaatsdialog zwischen der Bundesrepublik und den drei Kaukasus-Ländern funktioniert ebenso wie ein Dialog zwischen den drei Ländern oder auf nationaler Ebene. Die Gesetzesreformberatung wird im Zusammenspiel mit anderen internationalen Angeboten angenommen, ebenso die umfangreichen Trainings- und Weiterbildungsangebote. Schließlich informieren die GIZ und ihre Partner immer wieder die kaukasische Öffentlichkeit über die Reformfortschritte und fördern so das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Unabhängigkeit der Justiz. Es gibt auch andere Erfolge dieser beharrlichen Arbeit. Im Jahr 2010 ernannte der armenische Staatspräsident mit Hrayr Tovmasjan einen neuen, parteiunabhängigen Justizminister, der nicht aus dem Staatsapparat kommt. Er war zuvor seit Jahren Mitarbeiter im GIZ-Rechtsreformvorhaben in Eriwan und hat jetzt die Chance, an entscheidender Stelle für weitere Schritte in Richtung Rechtsstaat zu sorgen. Auch am Erfolg oder Misserfolg dieser politischen Mission wird sich zeigen, wie ernst es die staatlichen Strukturen mit ihrer Forderung nach Rechtsstaat und internationalen Standards wirklich meinen.

Autor: Rainer Kaufmann, arbeitet seit mehr als 20 Jahren als TV-Journalist, Buchautor und Unternehmer im Kaukasus.
Der Artikel erschien zuerst im GIZ-Magazin akzente, Ausgabe 04/2011.