Ausgangssituation
Zentralisierte Verwaltungsaufgaben, unklare Verantwortlichkeiten, Doppelstrukturen und eine damit verbundene Schwäche untergeordneter Gebietskörperschaften verlangsamen Modernisierung und Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung Ecuadors. Den lokalen Regierungen fehlen häufig organisatorische, technische und finanzielle Mittel und Kompetenzen, um ihre aktuellen und zukünftigen Funktionen sach- und bedarfsgerecht zu erfüllen. Dies wirkt sich negativ auf Umfang und Qualität staatlicher Leistungen aus und verschlechtert die Lebensverhältnisse der armen Bevölkerung. Die Armutsrate lag 2008 landesweit bei mehr als einem Drittel, davon mehr als 15 Prozent extreme Armut. Im ländlichen Raum lag sie noch erheblich höher, bei fast 60 Prozent und mehr als 30 Prozent extremer Armut (Quelle: Ecuadorianisches Statistikinstitut INEC, Dezember 2008).

Mit der Verabschiedung der Verfassung 2008 sind günstige Voraussetzungen für einen umfassenden Reformprozess geschaffen worden. Dieser strebt unter anderem die systematische Verwirklichung aller Menschenrechte an. Öffentliche Dienstleistungen sollen nach Bedarfs-, Transparenz-, Effizienz- und Wirksamkeitskriterien erbracht werden. Regionale, soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten sollen überwunden werden und die Zivilgesellschaft soll stärker an gesellschaftspolitischen Entscheidungen mitwirken. Demokratisierung des Regierungshandelns, Armutsbekämpfung sowie die Überwindung von Chancenungleichheit auf Grund von Geschlecht oder kultureller Zugehörigkeit sind Ziele, zu denen alle Politikbereiche beitragen sollen. Der allgemeine gesetzliche Rahmen für den Reformprozess ist weitgehend festgelegt. Bereitschaft und Fähigkeit der beteiligten Akteure zur Konsensfindung, zum politischen Dialog und zur konfliktsensiblen Gestaltung sind entscheidend für den Erfolg des Reformprozesses.

Ziel
Die öffentliche Verwaltung ist signifikant modernisiert und dezentralisiert. Die nachgeordneten Gebietskörperschaften, wie Provinz- und Kommunalverwaltungen sowie Dorfräte, nehmen ihre Aufgaben effizient und transparent mit Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger und auf der Basis der Bedürfnisse der Bevölkerung wahr.

Vorgehensweise
Das Vorhaben PROMODE hat zwei Komponenten:

Staatsreform
Neue Verteilung öffentlicher Zuständigkeiten und Aufgaben im dezentralen Staatsaufbau, entsprechende Reform der Verwaltungen auf zentraler und dezentraler Ebene, Institutionalisierung zivilgesellschaftlicher Beteiligung an der Entwicklungsplanung
Dezentrale transparente Fiskalpolitik
Zuweisung von Haushaltsmitteln nach Kriterien der Chancengleichheit, Information der Bürgerinnen und Bürger über das staatliche Finanzgebaren

PROMODE stellt Beratung, Fortbildung sowie Moderation von Dialog- und Konzertierungsprozessen bereit und verknüpft systematisch Politik-, Fach- und Organisationsberatung. Die Unterstützung wird partizipativ im Rahmen von Veränderungsprojekten gestaltet. Die Kompetenzen der Partner in der Politikanalyse und -formulierung werden gestärkt, Koordination und Kooperation zwischen den Regierungsebenen unterstützt. Auch bestehende Spannungen zwischen der Dekonzentrierung nationaler Behörden und der Stärkung autonomer Gebietskörperschaften sollen ausgeglichen werden.

Zum Abschluss des Programms steht die Sicherstellung von Nachhaltigkeit und Breitenwirksamkeit des bisher Erreichten im Mittelpunkt. Diese Arbeitslinie wird durch die Consultingfirma ODCP durchgeführt, die innerhalb von PROMODE für Wissensmanagement, Produktentwicklung und -vertrieb über Dienstleistungsnetzwerke zuständig ist.

Wirkung – Was bisher erreicht wurde
Transparenz in der öffentlichen Verwaltung. Das Finanzministerium hat sein Internetangebot, unter anderem mit der Darstellung der Ausgaben der öffentlichen Körperschaften, aktualisiert. Allgemein verständliche Aufklärungsmaterialien über fiskalpolitische Konzepte und Prozesse (Cómics Fiscales) wurden vom Finanzministerium als Zeitungsbeilage verbreitet und vom Bildungsministerium im Schulunterricht genutzt. Fiskalstatistiken über den gesamten öffentlichen Sektor werden veröffentlicht.

Mehr Chancengleichheit. Alle öffentlichen Haushalte müssen ausweisen, wie sie zu einer besseren Chancengleichheit für Frauen beitragen werden. Das Finanzministerium, die UN-Organisation UNIFEM und PROMODE erhielten dafür 2010 den weltweit ausgeschriebenen Genderpreis der GTZ (jetzt GIZ). Das Nationale Planungssekretariat (SENPLADES) und das Finanzministerium haben eine gerechtere Formel für Transferzahlungen an Gebietskörperschaften erarbeitet. Sie berücksichtigt die regionale und lokale Erbringung von öffentlichen Basisdienstleistungen und entsprechende Armutsdaten. Die neu ermittelten Transferzahlungen steigern die Einnahmen der Provinzen und Gemeinden um fast ein Viertel und erhöhen die Kreditfähigkeit der Kommunen.

Institutionell verankerte Bürgerbeteiligung an der Entwicklungsplanung. Vierzehn Provinzregierungen und Gemeinden haben ihre Haushaltsplanung mit Unterstützung von PROMODE partizipativ und genderorientiert gestaltet. Zwischen den beteiligten Akteuren wurden an den jeweiligen Bedarfen der Bürgerinnen und Bürger ausgerichtete Investitionen vereinbart.

Verbesserte öffentliche Dienstleistungen für Bürger und Bürgerinnen. In acht Gemeinden wurden kostendeckende Tarifsysteme für Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung eingeführt, die Qualität der Wasserversorgung verbessert und ein umweltgerechtes Abfallmanagement eingeführt. Die Universität von Cuenca hat auf Grundlage der Erfahrungen von PROMODE ein Beratungszentrum aufgebaut, das die umliegenden Gebietskörperschaften bei der Verbesserung ihrer Dienstleistungen fachlich unterstützt.

Erschließung von Entwicklungspotenzialen. Die Provinzregierungen von Tungurahua und Manabí wenden ein Diagnoseinstrumentarium zur partizipativen Analyse wirtschaftlicher Entwicklungspotenziale an. Sie erarbeiten und aktualisieren damit ihre Wirtschaftsentwicklungsstrategien und fördern ihre Wettbewerbsfähigkeit.

Große Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger mit ihrer Verwaltung. Eine Befragung in von PROMODE unterstützen Kommunalverwaltungen ergab, dass über 60 Prozent der Bürgerinnen und Bürger mit den öffentlichen Dienstleistungen im Bereich Trinkwasser, Abwasser und Abfallbeseitigung sowie mit Kundenbetreuung und Transparenz der Regierungsarbeit zufrieden sind. 

Context
A number of issues are delaying the modernisation and decentralisation of public administration in Ecuador. These include the centralisation of administrative tasks, an absence of well-defined responsibilities, the duplication of structures and the resultant weakness of local authorities. Local governments often lack the organisational, technical and financial resources and competences they would need to perform their current and future duties effectively. This has a negative impact on the scope and quality of state services, and also on the living conditions of the poorer members of society. In 2008, more than a third of the population were classed as poor with over 15 % living in extreme poverty. The poverty rate in rural areas was considerably higher (almost 60 %), with more than 30 % living in extreme poverty (source: INEC – National Institute for Statistics and the Census in Ecuador, December 2008).
The new constitution approved in 2008 paved the way for a comprehensive reform process. One of the objectives of this process is the systematic realisation of all human rights. Public services are to be demand-driven, transparent, efficient and effective. The reforms focus on overcoming regional, social and economic inequalities and encouraging greater civil society participation in social policy decisions. All policy areas are to contribute to the democratisation of government actions, poverty reduction and to overcoming discrimination on the basis of gender or cultural background. The general legal framework underpinning the reform process has largely been established. The key factors that will determine the success of the process are the willingness and ability of the actors involved to reach a consensus, engage in political dialogue and ensure conflict sensitivity.
Objective
Public administration is significantly modernised and decentralised. Downstream local authorities, such as provincial and municipal administrations and village councils, perform the duties entrusted to them efficiently and transparently with the participation of citizens and in line with the needs of the population.
Approach
PROMODE has two components:
• State reform
Redistribution of public-sector responsibilities and duties within a decentralised state structure, corresponding reform of administrations at centralised and decentralised levels, institutionalisation of civil society involvement in development planning
• Decentralised and transparent fiscal policy
Allocation of budget resources on the basis of equal opportunities criteria, providing citizens with information about the management of public finances
PROMODE provides advisory services and training, moderates dialogue and conciliation processes, and systematically combines policy, technical and organisational advisory services. The support is designed with the participation of the partners within the context of projects for change. Support is provided to develop the partners’ policy analysis and drafting capacities and to promote coordination and cooperation between the different levels of government. The project also aims to reconcile existing tensions surrounding the deconcentration of national authorities and the strengthening of autonomous local authority bodies.
The focus is on ensuring that, when the programme comes to an end, all the results achieved can be sustained and have a broad impact. The consulting firm ODCP has assumed this task. Through service networks, it carries out knowledge management and product development and distribution.
Results achieved so far
Transparency in public administration. The Ministry of Economy and Finance has updated its website to include information about the duties and functions of public bodies. The Ministry has also produced materials (Cómics Fiscales) that explain the concepts and processes of fiscal policy in a straightforward way. These were distributed as a newspaper supplement and also used by the Ministry of Education and Culture in schools. Fiscal statistics have been published for the entire public sector.
Greater equality of opportunities. All public budgets must now lay out how they intend to foster gender equality. In 2010, the Ministry of Economy and Finance, the United Nations Development Fund for Women (UNIFEM) and PROMODE were awarded the GTZ (now GIZ) Gender Prize for this approach. The competition is open to entries from across the world. The Ecuadorian National Secretariat for Planning and Development (SENPLADES) and the Ministry of Economy and Finance have developed a fairer formula for transfer payments to local authorities. This formula takes into account the basic public services delivered at regional and local level as well as relevant data on poverty. These new transfer payments increase the funds available to provinces and municipalities by almost a quarter and also enhance the borrowing capacity of municipalities.
Institutionally enshrined civic participation in development planning. With support from PROMODE, 14 provincial governments and municipalities have planned their budgets on a participatory and gender-orientated basis. The actors involved agreed on investments based on the particular needs of the citizens.
Improved public services. Eight municipalities have introduced cost-covering tariff systems for drinking water supply and sanitation services. They have also improved the quality of the water supply system and introduced an environmentally sound system of solid waste management. Based on the experience of PROMODE, the University of Cuenca has established an advisory centre, which provides technical support to local authorities in the surrounding area thus helping them improve their services.
Analysing development potential. The provincial governments in Tungurahua and Manabí are using a diagnostic instrument to produce a participatory analysis of economic development potential. They are using this to elaborate and update economic development strategies and boost their competitiveness.
Citizens are very satisfied with their local administration. According to a survey carried out in the areas where PROMODE is supporting the municipal administrations, over 60 % of the public is satisfied with the drinking water supply, sanitation and waste management services provided, as well as with customer service and the transparency of the work carried out by the government.