Ausgangssituation

Die meisten Menschen in der Demokratischen Volksrepublik Laos sind direkt von der Landwirtschaft abhängig. Die Behörden haben nach wie vor große Schwierigkeiten damit, den gesetzlich verankerten Anspruch der Landbevölkerung auf die Nutzung ihrer Flächen und die damit erwirtschafteten Erträge sowie auf die nachhaltige Nutzung der von den Bauern getätigten Investitionen in das Land zu schützen. Die Lebensgrundlage vieler Subsistenzbauern ist durch die Vergabe umfangreicher Landkonzessionen an Investoren einerseits und fehlende Schutzvorkehrungen für Landnutzungsrechte andererseits bedroht; dies gilt insbesondere für marginalisierte Gruppen und Frauen. Die Praktiken der Investoren orientieren sich vielfach nicht an den nationalen Vorgaben oder internationalen Standards wie den Freiwilligen Leitlinien für die verantwortungsvolle Regulierung von Eigentums-, Besitz- und Nutzungsrechten an Land, Fischgründen und Wäldern (VGGT). Die Bevölkerung in ländlichen Gebieten wird nicht maßgeblich an der Planung und Steuerung von Landnutzungskonzepten beteiligt, und die öffentlichen Institutionen sind nicht leistungsfähig genug, um Strategien zur Armutsbekämpfung zu entwickeln und umzusetzen.

Im Rahmen des deutsch-laotischen Landprogramms hat das Programm Landmanagement und dezentrale Planung (LMDP) verschiedene Maßnahmen umgesetzt, um diese Herausforderungen im Zeitraum 2015 bis 2019 zu bewältigen. Die aktuelle Programmphase (LMDP II) baut auf den Erfahrungen der Vorgängerprojekte auf.

Die LMDP I & II-Projekte zielen darauf ab, ländliche Gemeinschaften und insbesondere Frauen und Randgruppen in drei Provinzen von Laos in die Flächenplanungs- und Entscheidungsprozesse einzubinden, um dadurch nachhaltige Vorteile für die nationale und lokale Wirtschaftsentwicklung zu erzielen. Die Projekte haben auf allen Ebenen zu einer verbesserten Landnutzungsplanung sowie zu mehr Rechtssicherheit für die Landbesitzer in den ländlichen Gemeinden beigetragen. Der Zugang zu Land stellt für die ländlichen Gemeinden eine wichtige Voraussetzung für die Stärkung der Landrechte dar. Deshalb wurde eine Ausweitung der systematisch erfassten und durch Eigentumstitel geschützten Flächen gefördert, wodurch der Zugang zu den entsprechenden Flächen gesichert ist. Dazu wiederum müssen die laotischen Behörden die technischen Kapazitäten und den Willen besitzen, um auf der Grundlage einer partizipativen Landnutzungsplanung eine Grundbucheintragung durchzuführen und die Flächen nach einer sorgfältigen Analyse verantwortungsbewusst zu verwalten. Laos verfolgt das Ziel, auch außerhalb der Projektregionen der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH das Eigentum an Grundstücken systematisch zu ermitteln, einzutragen und in einem zentralen Kataster (dem laotischen Landregister) zu erfassen.

Ziel

Die Strategien, Praktiken und Planungsprozesse in Bezug auf den Umgang mit Flächen sind auf Seiten der laotischen Regierung, insbesondere jedoch bei Investoren, Dorfbehörden und Gemeinden verbessert.

Vorgehensweise

Das Projekt befasst sich sowohl aus Angebotssicht (Top-down-Ansatz) als auch aus Nachfragesicht (Bottom-up-Ansatz) mit dem Thema Landrechte.

Es berät die laotische Regierung politisch und fachlich bei der Verbesserung von Landrechten und Besitzverhältnissen und stärkt die systematische Vermessung, Eintragung und eigentumsrechtliche Zuordnung einzelner und kommunaler Grundstücke. Außerdem fördert das Projekt einen Dialog zwischen Gebern, Regierung und Zivilgesellschaft.

Das Projekt führt Capacity-Development-Maßnahmen durch. Diese reichen von berufsbegleitenden Fort- und Weiterbildungen und Coaching am Arbeitsplatz über formelle Schulungen und Workshops bis hin zum Erfahrungsaustausch mit anderen Ländern. Zielgruppe dieser Maßnahmen sind Beamte des Ministeriums für Planung und Investitionen (MPI), des Ministeriums für Umwelt und natürliche Ressourcen (MoNRE) sowie des Ministeriums für Land- und Forstwirtschaft (MAF) auf nationaler, Provinz- und Distriktebene. Bei diesen Maßnahmen geht es um fachliche Kapazitäten (z. B. für die Landvermessung und die Flächennutzungsplanung auf Dorf- und subnationaler Ebene), rechtmäßige und bewährte Verfahren zur Tätigung von nachhaltigen Agrarinvestitionen sowie institutionelle Kapazitäten. Das Ziel: Die Begünstigten sollen in die Lage versetzt werden, sich besser mit anderen abzustimmen, auf Beschwerden aus den Gemeinden geschlechts- und konfliktsensitiv zu reagieren und Daten und Informationen effektiv zu verwalten.

Ferner fördert das Projekt eine partizipative Landnutzungsplanung sowie die Streitbeilegung auf Dorf- und Mesoebene als Grundlage für weitere Maßnahmen. In Bezug auf Investitionen arbeitet das Projekt mit den Distriktbeamten an der Einführung eines Monitoring-Systems, um bei Investitionsvorhaben die Einhaltung bewährter Praktiken zu verbessern. Gleichzeitig unterstützt das Projekt die Entwicklung von Foren, in denen sich Behörden, Investoren und Gemeindevertreter austauschen und Verbesserungen vereinbaren können.

Durch die Zusammenarbeit mit dem Regionalprojekt der GIZ Verbessertes Landmanagement in der Mekongregion, das eng mit dem Programm Mekong Region Land Governance (MRLG) der Schweizer Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit verbunden ist, werden weitere Synergiepotenziale erschlossen. So hat MRLG beispielsweise Projekte finanziert, die in Zusammenarbeit mit LMDP Sensibilisierungsmaßnahmen mit Dorfbewohnern sowie Schulungen zum Thema Vertragsanbau für Bauern durchgeführt haben.

LMDP baut dabei auf den Kapazitäten und Lernerfahrungen anderer Projekte auf, die im Rahmen des deutsch-laotischen Landprogramms durchgeführt werden, und zwar insbesondere auf Enhanced Land Tenure Security (ELTeS, Laufzeit 2017 bis 2020), das in verschiedenen Zielbereichen umgesetzt wird und innovative Ideen und Ansätze entwickelt hat.

Wirkung

LMDP II ist vor kurzem gestartet und hat daher noch keine greifbaren Ergebnisse geliefert. Es baut jedoch direkt auf den Ergebnissen und Wirkungen von LMDP I auf:

Durch die partizipative Landnutzungsplanung, die in 67 Dörfern in vier laotischen Provinzen und acht Distrikten durchgeführt wurde, konnte die Rechtssicherheit für die Nutzer von mehr als 140.000 Hektar Land verbessert werden.

Mehr als 31.000 Grundstücke wurden inzwischen im Register eingetragen. Davon laufen 70 Prozent auf den Namen einer Frau oder eines Ehepaares.

In den Zielgebieten wurden mehr als 25.000 Landtitel vergeben, wodurch ein Höchstmaß an formaler Rechtssicherheit zugunsten der Landnutzer gewährleistet ist.

Mehr als 80 Prozent der im Rahmen des Landprogramms betreuten Investitionsprojekte erreichten gute Noten in einem Rating-System, das die Einhaltung gesetzlicher Vorgaben, internationale Nachhaltigkeit und den Beitrag zur Entwicklung des Landes bewertet.

Das von der GIZ geförderte digitale Kataster (laotisches Landregister) wurde von der laotischen Regierung offiziell anerkannt und wird derzeit als Zentralkataster etabliert.

Eine Wirkungsstudie aus dem Jahr 2016 belegt, dass die Dorfbewohner in ausgewählten Dörfern der Interventionsgebiete durchweg mehr über Landrechte wussten als die Befragten in den Gebieten, in denen das Projekt nicht tätig war. Dabei zeigte sich, dass die Befragten ihre Landnutzungsrechte als besser geschützt ansahen, je umfassender die Intervention war. 

Context

Most people in the Lao People’s Democratic Republic (PDR) directly depend on agriculture. Government agencies still struggle to safeguard rural people’s legal rights to use and reap the benefits from their land and to manage investments sustainably. Land concessions to investors and inadequate protection of land-use rights threaten the livelihoods of many subsistence farmers, especially marginalised groups and women. Investor practices are not frequently aligned with national policies or international standards such as the Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests (VGGT). People in rural areas rarely participate in the planning and management of land-use, and public institutions have limited capacities for designing and implementing strategies to tackle poverty.
As part of the wider Lao-German Land Program, the Land Management and Decentralised Planning programme (LMDP) has implemented activities to tackle these challenges from 2015 to 2019. The current phase, LMDP II, is building on the experience generated by the precursory projects.

The LMDP I & II projects sought for rural communities, including women and marginalised groups in three provinces of Laos, to participate in planning and decision-making regarding land and to reap sustainable benefits from national and local economic development. The projects have contributed to improved land governance, including land use planning at all levels and enhanced tenure security for rural communities. As an important prerequisite to enhanced land rights, access to land for rural communities has been further protected through an expansion of systematically registered and titled land. This in turn requires Lao government agencies to have the technical capacity and commitment to conduct land registration based on participatory land use planning, and to manage land based on careful analysis. The vision for Laos is that eventually the ownership of land beyond Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH’s target regions has been systematically determined, registered and captured in a central cadaster (the Lao LandReg).

Objective

Policies, practices and planning processes in relation to land in the Lao government but particularly among investors, village authorities and communities are improved.

Approach

The projects tackle land rights both from a top-down supply and a bottom-up demand side.

It provides policy and technical advice to the Lao government on improving land rights and tenure security and strengthens the systematic surveying, registration and titling of individual and communal plots of land. It also strives to foster a dialogue between donors, the government and civil society.

It implements capacity development measures – ranging from on-the-job training and coaching, formal trainings and workshops to learning exchanges with other countries – that target government officials from the Ministry of Planning and Investment (MPI), Ministry of Environment and Natural Resources (MoNRE) and Ministry of Agriculture and Forestry (MAF) at a national, provincial and district level. These measures are about technical capacity for, e.g., land zoning and measurement and land use planning at village and subnational levels, legal and good practices when it comes to sustainable agri-investments, and institutional capacities to coordinate with others and to respond better to grievances from communities in a gender- and conflict-sensitive way, and to manage data and information.

It facilitates participatory land use planning and dispute resolution at village and meso-levels, as a basis for further action. With regard to investments, it works with district officials in instituting a monitoring system, to enhance compliance of investments with good practices, exchange fora for government, investors and communities to come to agreed improvements.

Furthermore, cooperation with GIZ’s regional project on Improving Land Management in the Mekong Region, which has close ties to the Swiss Agency for Development and Cooperation’s Mekong Region Land Governance (MRLG) Programme, continues to generate potential synergies. For instance, MRLG has funded projects that have also partnered with LMDP in conducting awareness-raising activities with villagers as well as trainings on contract farming for farmers.
LMDP does all of the above building on capacities and learning resulting from other projects within the wider Lao-German Land Program, specifically Enhanced Land Tenure Security (ELTeS) running from 2017 to 2020, which is being implemented in different target areas and develops some innovative ideas and approaches.

Results

LMDP II started recently and has therefore not yet produced tangible outcomes. However, it builds directly on the achievements of LMDP I, which include:

Participatory Land-Use Planning conducted in 67 villages across eight districts in four provinces of Laos, offered some measure of protection for more than 140,000 hectares of village land.
More than 31,000 plots of land were registered. Of those registered, 70 per cent are in the name of a woman or with conjugal ownership.
More than 25,000 land titles were issued in target areas, providing the highest degree of formal land tenure security.

More than 80 per cent of investment projects monitored by the Land Program achieved good scores on a rating system based on legal guidelines, international sustainability and national development.
The GIZ-supported digital cadaster (the Lao LandReg) has been officially endorsed by the Lao government and is currently in the process of becoming the central cadaster.

A 2016 impact study showed that in selected villages, villagers in intervention areas consistently knew more about land rights than respondents in non-intervention areas. The more comprehensive the intervention was, the more secure respondents perceived their land use rights to be.