Ausgangssituation

Mit einem geschätzten Pro-Kopf-BIP von rund 4.550 EUR (2016) gilt Namibia als ein Land mit mittlerem Einkommen. In den letzten Jahren hat sich das Wirtschaftswachstum jedoch verlangsamt und die staatlichen Interventionsmaßnahmen wurden aufgrund des hohen Haushaltsdefizits deutlich zurückgefahren. Im von der Weltbank herausgegebenen Ease of Doing Business Ranking 2018 belegt Namibia Platz 106 von 190, im Global Competitiveness Index 2017-2018 liegt das Land auf Platz 90 von 137 und im Index der menschlichen Entwicklung 2016 wird Namibia auf Platz 126 geführt.

Im nationalen Entwicklungsrahmen, der Vision 2030, hat sich Namibia das Ziel gesetzt, bis 2030 zu einem Industrieland aufzusteigen. Die Vision 2030 wird durch den National Development Plan 5 (NDP, Nationaler Entwicklungsplan) unterstützt, der als Fahrplan für die Entwicklung des Landes dient. Das Ministry of Public Enterprises (MPE, Ministerium für öffentliche Unternehmen) spielt eine entscheidende Rolle bei der Erreichung der Planziele, da es für den größten Teil der materiellen Infrastruktur des Landes verantwortlich und in wichtigen Bereichen tätig ist.

Das MPE wurde 2015 im Zuge des im selben Jahr verabschiedeten Public Enterprises Governance Amendment Act (Gesetz über die Anpassung der Führung von öffentlichen Unternehmen) gegründet. 2016 wurde das so genannte Hybrid Governance Model eingeführt, das die öffentlichen Unternehmen des Landes in drei Kategorien einteilt, nämlich (1) kommerzielle öffentliche Unternehmen, (2) nicht kommerzielle öffentliche Unternehmen und (3) außerbudgetäre Fonds/Finanzinstitute. Somit übt das MPE gesetzliche Eigentumsrechte aus, wenn auch bisher mit eingeschränkten Befugnissen. Mit der Verabschiedung des Public Enterprises Governance Act 2019 (Gesetz über die Führung öffentlicher Unternehmen) sollen diese Beschränkungen jedoch weitgehend aufgehoben werden.

Der Public Enterprises Governance Act stärkt die Stellung des MPE soweit, dass das Ministerium die Möglichkeit hat, kommerzielle öffentliche Unternehmen (Commercial Public Enterprises, CPEs) zu reformieren. Das MPE ist verpflichtet, Regelungen und Richtlinien zu entwickeln, die die Grundlage für kaskadierende Leistungsvereinbarungen zwischen dem MPE einerseits und den Aufsichtsräten der CPEs andererseits und – nachgelagert – zwischen den Aufsichtsräten und den Vorständen der CPEs sein sollen. Gegenstand der Leistungsvereinbarungen sind die regelmäßige Erstellung, Vorlage und Weiterverfolgung von Jahresplänen und geprüften Jahresabschlüssen der CPEs.

Ziel

Die Steuerung ausgewählter kommerzieller öffentlicher Unternehmen ist verbessert.

Vorgehensweise

Das von der GIZ aufgelegte Programm der Technischen Zusammenarbeit „Unterstützung des Managements staatlicher Unternehmen" (Performance Monitoring of Public Enterprises, PMPE) ergänzt die Entwicklungszusammenarbeit zwischen Namibia und Deutschland im Schwerpunktbereich „nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung". Das Ziel des PMPE-Programms besteht darin, das MPE auf der Grundlage des Public Enterprises Governance Act 2019 dabei zu unterstützen, die grundlegenden Bedingungen für die Führung von öffentlichen Unternehmen zu verbessern.

Über das MPE soll das Vorhaben in die 21 kommerziellen öffentlichen Unternehmen getragen werden, die dem MPE unterstehen und die eine Mittlerfunktion bei der Erreichung der beiden indirekten Zielgruppen haben; dies sind (1) die namibischen Privatunternehmen und (2) die 2,4 Millionen Namibier*innen. Die von den verschiedenen öffentlichen Unternehmen bereitgestellten Lieferungen und Leistungen werden von privaten Unternehmen und der Allgemeinbevölkerung in Anspruch genommen. Dies bedeutet, dass diese beiden Zielgruppen direkt von der Verfügbarkeit, dem Preis und der Qualität der Lieferungen und Leistungen betroffen sind.

Nach Angaben der Weltbank müssen mehr als zwei Drittel der Namibier*innen mit weniger als 5,50 USD pro Tag auskommen; fast die Hälfte der Bevölkerung sogar mit weniger als 3,20 USD pro Tag. Rund ein Viertel der Bevölkerung lebt in extremer Armut. Da eine auf Armutsbekämpfung ausgerichtete staatliche Ausgabenpolitik direkt mit dem Subventionsbedarf verlustbringender öffentlicher Unternehmen konkurriert, besteht die Chance, dass Reformen zur Senkung des Subventionsniveaus indirekt ärmeren Bevölkerungsgruppen zugutekommen.

Zur Erreichung dieses Ziels ist das Projekt in drei Handlungsfeldern tätig:

• Unterstützung des MPE auf der Grundlage des Public Enterprises Governance Act 2019 bei der Verbesserung der grundlegenden Bedingungen für die Führung von öffentlichen Unternehmen. Zu diesem Zweck ist vorgesehen, dass die Fachministerien die Verantwortung und die Eigentumsrechte an den kommerziellen öffentlichen Unternehmen auf das MPE übertragen.

• Entwicklung eines Informationssystems zur Überwachung der Leistung von kommerziellen öffentlichen Unternehmen. Das System soll alle Informationen und Funktionen bereitstellen, die für das Monitoring und die Überwachung der CPEs erforderlich sind, und wird in fünf ausgewählten CPEs pilotiert, um es im Hinblick auf Zweckmäßigkeit und Nutzerfreundlichkeit zu testen und gegebenenfalls anzupassen. Ohne ein gut funktionierendes Informationssystem sind das MPE sowie die Aufsichtsräte und Vorstände der CPEs nicht in der Lage, ihren Aufsichts- bzw. Führungsaufgaben gerecht zu werden.

• Befähigung der Akteure zu einer sinnvollen und umfassenden Nutzung des Informationssystems, da sich die Leistungsfähigkeit der CPEs damit besser bewerten lässt. Anhand der durch das Informationssystem bereitgestellten Informationen können die Akteure ihre Aufsichts- und Führungsaufgaben im Hinblick auf die CPEs besser wahrnehmen. Von zentraler Bedeutung ist dabei, dass das MPE über ausreichende personelle, finanzielle und Managementressourcen verfügt, um das Informationssystem für die Leistungsüberwachung zu nutzen.
 

Context

With an estimated per capita GDP of approximately EUR 4,550 (2016), Namibia is classified as a middle-income country. In recent years however, economic growth has slowed and government interventions have heavily been restricted due to a large budget deficit. Namibia has appeared in the lower ranks of the World Bank's 2018 Ease of Doing Business Ranking, listed as 106th out of 190 and 90th of 137 in the Global Competitiveness Index 2017-2018, while in the 2016 Human Development Index, Namibia ranked 126th.

Namibia aspires to become an industrialised nation by 2030 through the national development framework, Vision 2030. This framework is supported by the National Development Plan 5 (NDP 5), which serves as the nation’s blueprint for national development. The Ministry of Public Enterprises (MPE) plays a decisive role in achieving the development plan’s objectives, as they are responsible for most of the country’s physical infrastructure and operate in key areas.

The MPE was founded in 2015 in the wake of the Public Enterprises Governance Amendment Act of the same year. In 2016, the Hybrid Governance Model was introduced which divides public enterprises into three categories: (1) commercial public enterprises; (2) non-commercial public enterprises; and (3) extra-budgetary funds/financial institutions. Thus, the MPE exercises legal rights of ownership, albeit to date with restricted powers. For the most part, however, the adoption of the Public Enterprises Governance Act 2019is intended to eliminate these restrictions.

The Public Enterprises Governance Act strengthens the MPE's mandate, which enables it to initiate and implement reform processes for Commercial Public Enterprises (CPE). The MPE is required to develop regulations and guidelines as a basis for cascading performance agreements between the MPE and the supervisory boards of CPE’s and also – based on this – performance agreements between the respective supervisory and management boards. The latter agreements are concerned with the regular development, submission and follow-up of annual plans and audited annual statements for the Commercial Public Enterprises.

Objective

The Governance of selected Commercial Public Enterprises is improved.

Approach

The GIZ Technical Cooperation programme ‘Performance Monitoring of Public Enterprises’ (PMPE) complements the development cooperation between Namibia and Germany in the priority area of sustainable economic development. The objective of PMPE is to assist the MPE to develop and implement improved basic governance conditions based on the Public Enterprises Governance Act 2019.

Through the Ministry of Public Enterprises, the PMPE project will reach the 21 Commercial Public Enterprises under MPE oversight that act as an intermediary for the two indirect target groups: (1) Namibian private sector enterprises and (2) the 2.4 million Namibians. Companies and the general public use the supplies and services the various Public Enterprises provide, meaning they are both directly affected by their availability, affordability and quality.

According to the World Bank, more than two thirds of Namibians have to get by on less than 5.50 USD a day, and nearly half with less than 3.20 USD a day. Around one quarter of the population lives in extreme poverty. Given that a government spending policy geared to poverty reduction competes directly with the subsidy requirements of loss-making public enterprises, reforms dedicated to reducing the level of subsidisation can indirectly benefit poorer population groups.

The project is arranged into three fields of activity to achieve this objective:

• It aims to assist the Ministry of Public Enterprises to develop and implement improved basic governance conditions based on the Public Enterprises Governance Act 2019. To this end, the line ministries will transfer responsibility and ownership rights for the group of Commercial Public Enterprises over to the MPE.

• It aims to develop an information system for monitoring the performance of Commercial Public Enterprises. This system shall generate all the information and provide all the relevant functions required for monitoring and overseeing CPEs. The system will be piloted in five selected CPEs in order to check its expediency, user friendliness and to align it where necessary. The MPE as well as the supervisory and management boards of Commercial Public Enterprises will not be able to execute their respective Public Enterprises governance responsibilities if they do not have an effective information system in place.

• It helps strengthen relevant actors' abilities to make consistent and full use of the information system, as this will lead to better assessments of Commercial Public Enterprises' performance capacity. By leveraging the information provided through this system, the actors will be empowered to improve their governance of PEs. A central criterion here is to ensure that the MPE has enough HR, financial and management resources to apply the performance monitoring information system.