Dezentralisierung

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Nah am Bürger: Dezentrale Regierungs- und Verwaltungssysteme

Weltweit stehen Staaten vor der Herausforderung, die wachsenden Erwartungen ihrer Bürgerinnen und Bürger an einen modernen Staat auch mit knappen öffentlichen Mitteln und Verwaltungspersonal zu erfüllen. Die immer besser ausgebildeten und organisierten Bürger fordern vor allem mehr Beteiligung und bessere Dienstleistungen vor Ort.

Die Dezentralisierung des Regierungs- und Verwaltungssystems setzt genau hier an: Entscheidungsbefugnisse, Aufgaben und Ressourcen zwischen der nationalen und subnationalen Ebenen werden so geordnet, dass öffentliche Leistungen bürgernah, effizient und landesweit erbracht werden können. Dezentrale Regierungs- und Verwaltungseinheiten können die Bürger direkter und umfassender in Planungs- und Entscheidungsprozesse einbeziehen. Dringend benötigte öffentliche Dienstleistungen werden wohnortnah und angepasst an die jeweilige Region bereitgestellt.

Hierfür ist es erforderlich, dass jede Regierungs- und Verwaltungsebene für dieTeilaufgaben verantwortlich ist, die sie am besten erfüllen kann. Die verschiedenen Ebenen müssen dabei eng zusammenarbeiten. Denn viele Entscheidungen erfordern die Zustimmung mehrerer Ebenen. Und viele Leistungen können nur gemeinsam erbracht werden.

Um den Bürgern jene Leistungen zu bieten, die sie benötigen, helfen wir im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Regierungen, Parlamenten und Verwaltungen auf den verschiedenen Ebenen dabei, dezentrale bürgernahe Regierungs- und Verwaltungssysteme zu etablieren.

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Ausgestaltung dezentraler Regierungs- und Verwaltungssysteme

In der Verfassung, in Gesetzen und Durchführungsbestimmungen der Ministerien wird geregelt, wie zentralistisch oder dezentral ein Staat aufgebaut ist, welche öffentlichen Aufgaben durch welche Regierungs- und Verwaltungsebene erbracht und wie bürgernah Entscheidungen in einem Staat getroffen werden. Damit sind diese Dokumente von entscheidender Bedeutung für die Ausgestaltung von bürgernahen Regierungs- und Verwaltungssystemen. Dezentrale Systeme basieren dabei auf dem Subsidiaritätsprinzip. Danach werden Aufgaben immer auf der bürgernächsten Ebene des Staates wahrgenommen, welche diese Aufgaben kompetent wahrnehmen kann.

Regionen, Städte und Gemeinden stellen die Regierungs- und Verwaltungsebenen dar, die im direkten Austausch mit den Bürgern stehen. In vielen Ländern sind die Rahmenbedingungen in Bezug auf die Stellung, die Aufgaben und die Funktionsweise von Regionen, Städten und Gemeinden jedoch wenig förderlich. Häufig fehlen wichtige gesetzliche, politische oder organisatorische Regelungen oder die bestehenden Regelungen sind unzureichend.

Die GIZ unterstützt deshalb Regierung, Verwaltung und Parlament dabei, förderliche rechtliche, politische und organisatorische Grundlagen für ein dezentrales, bürgernahes Regierungs- und Verwaltungssystem zu schaffen. Gleichzeitig stärkt sie die Entscheidungsträger, die damit verbundenen Reformprozesse wirksam zu steuern, zu kommunizieren und zu monitoren. Im Zuge dessen fördert die GIZ auch den Austausch und das gemeinsame Lernen über Ländergrenzen hinweg.

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Stärkung der lokalen Selbstverwaltung

Die lokalen Regierungs- und Verwaltungseinheiten stehen im Mittelpunkt dezentraler Regierungs- und Verwaltungssysteme. Sie stehen im täglichen Austausch mit den Bürgern vor Ort, kennen deren Bedarfe und Wünsche und können dadurch die öffentlichen Leistungen auf die jeweiligen Bedürfnisse ausrichten. Damit verfügen sie über beste Voraussetzungen, um die öffentlichen Aufgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich bürgernah, effizient und innovativ wahrzunehmen.

In vielen Ländern sind die regionalen und kommunalen Regierungs- und Verwaltungseinheiten noch nicht in der Lage, ihre Kernaufgaben zufriedenstellend wahrzunehmen. Dies liegt oftmals daran, dass es keine etablierten Strukturen, Organisationsmodelle und Verfahren für die allgemeine Verwaltung, die kommunale Planung, die Bauherrenschaft, die Haushaltsaufstellung, die Archivierung von Vorgängen oder die bürgerorientierte Leistungserbringung gibt.

Die GIZ unterstützt die Regionen, Städte und Gemeinden dabei, die Aufgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich ordnungsgemäß, effizient und zur Zufriedenheit der Bürger wahrzunehmen. Konkret geht es beispielsweise um die Stärkung von Strukturen und Kernprozessen der Regional- und Kommunalverwaltung sowie die Förderung der interkommunalen und interregionalen Zusammenarbeit. Außerdem werden in den Dachverbänden der Kommunen und Regionen sowie auf der mittleren Regierungs- und Verwaltungsebene Kompetenzen aufgebaut, um die Aufsicht, Beratung und Befähigung von Städten und Gemeinden zu verbessern.

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Stärkung der lokalen Demokratie und Bürgerbeteiligung

In den Regionen, Städten und Gemeinden bieten sich vielfältige Möglichkeiten für Bürger, ihre Ideen und Interessen in lokale Entscheidungs- und Planungsprozesse einzubringen. Hierzu zählen beispielsweise Regional- oder Kommunalwahlen, Verfahren der lokalen Entwicklungs- und Landnutzungsplanung, öffentliche Anhörungen oder Bürgerinitiativen. Vor Ort lässt sich Demokratie und Bürgerbeteiligung konkret erfahren, einfacher überblicken und direkter mitgestalten.

In vielen Ländern werden die Bürger jedoch nicht, zu spät oder ohne Konsequenzen in lokale Planungs- und Entscheidungsprozesse eingebunden. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass es keine ausreichend gesetzlich abgesicherten Beteiligungsverfahren gibt, dass die lokale Verwaltung zu wenig Erfahrung in der Beteiligung von Bürgern hat oder die Bürger die bestehenden Beteiligungsmöglichkeiten noch nicht wirksam nutzen können.

Die GIZ unterstützt daher die zuständigen Einrichtungen bei der Durchführung von Regional- und Kommunalwahlen und der Einführung von Verfahren zur Bürgerbeteiligung. Gleichzeitig berät die GIZ die lokalen Verwaltungsbediensteten dabei, Bürger und bürgerschaftliche Vereinigungen aktiv in Entscheidungs- und Planungsprozesse einzubinden. Und schließlich stärkt die GIZ engagierte Bürger, gewählte lokale Volksvertreter und Journalisten, lokale Entscheidungs- und Planungsprozesse aktiv mitzugestalten und professionell zu begleiten.

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Verbesserung lokaler Dienstleistungen und der Infrastruktur

Regionen, Städte und Gemeinden spielen eine Schlüsselrolle bei der landesweiten und bürgernahen Erbringung öffentlicher Leistungen. Dies gilt insbesondere für die Dienstleistungen von Bürgerämtern, wie die Ausgabe von Geburtsurkunden, Personalausweisen oder Wahlscheinen, aber auch für lokal erbrachte soziale und wirtschaftliche Dienstleistungen. Hierzu zählen unter anderem die lokale Wasser- und Sanitärversorgung, die Abfallentsorgung, die Energieversorgung sowie die Erteilung von Baugenehmigungen oder Gewerbelizenzen. Diese Leistungen tragen maßgeblich dazu bei, dass sich die Lebensqualität breiter Bevölkerungsschichten nachhaltig verbessert.

In vielen Ländern sind die Regionen, Städte und Gemeinden noch nicht in der Lage, diese Leistungen für alle Bürger und in ausreichender Qualität zu erbringen. Dies liegt vielfach daran, dass die Zuständigkeiten zwischen den Regierungs- und Verwaltungsebenen nicht klar geregelt sind, das Zusammenspiel der Beteiligten nicht reibungslos funktioniert oder die dezentralen Verwaltungs- und Versorgungseinheiten zu schwach sind.

Die GIZ unterstützt deshalb die zuständigen nationalen Ministerien und die lokalen Verwaltungs- und Versorgungseinheiten dabei, Rahmenbedingungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen auf lokaler Ebene zu entwickeln. Gleichzeitig stärkt sie die dezentralen Verwaltungs- und Versorgungseinheiten, damit diese Bürgerleistungen sowie soziale und wirtschaftliche Dienstleistungen zur Zufriedenheit der Bürger wie auch der Unternehmer vor Ort anbieten können.

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Stärkung von Fiskaldezentralisierung und lokalem Finanzmanagement

Regionen, Städte und Gemeinden können öffentliche Leistungen nur dann bürgernah erbringen und die Bürger an lokalen Planungs- und Entscheidungsprozessen beteiligen, wenn sie über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Daher ist die Fiskaldezentralisierung von entscheidender Bedeutung für eine dauerhaft funktionsfähige lokale Selbstverwaltung.

In vielen Ländern sind Regionen, Städte und Gemeinden allerdings chronisch unterfinanziert. Die Zuweisungen der Zentralregierung sind zu gering, wenig voraussehbar oder an zu viele Auflagen geknüpft. Die Erhebung von eigenen lokalen Einnahmen ist wiederum häufig durch fehlende lokale Steuer- und Gebührenautonomie, eine zu schwache lokale Steuerverwaltung oder eine unzureichende Ausschöpfung des vorhandenen Einnahmepotentials begrenzt. Die Regionen, Städte und Gemeinden können daher die dringend von den Bürgern benötigten Leistungen nicht oder nur unzureichend erbringen.

Die GIZ unterstützt öffentliche Einrichtungen auf allen Regierungs- und Verwaltungsebenen dabei, ausreichend öffentliche Mittel zur Finanzierung der Regional- und Kommunalverwaltung und ihrer Leistungen bereitzustellen. Gleichzeitig stärkt sie diese Verwaltungen darin, diese Mittel bürgerorientiert, verantwortungsvoll und ordnungsgemäß zu verausgaben. Nicht zuletzt fördert die GIZ auch die Aufsichts- und Kontrollorgane, damit diese die Einnahmengenerierung und Ausgabenverwendung wirksam überwachen können.

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Aus- und Fortbildung von lokalen Amts- und Mandatsträgern

Regionen, Städte und Gemeinden können die ihnen übertragenen öffentlichen Aufgaben nur dann ordnungsgemäß und bürgerorientiert erledigen, wenn sie über eine ausreichende Anzahl an gut qualifizierten und motivierten lokalen Amts- und Mandatsträgern verfügen. Lokale Amtsträger, wie beispielsweise die Verwaltungsleiter, die Kämmerer oder Bedienstete in den Bürgerämtern, sind das Rückgrat der öffentlichen Verwaltung. Die lokalen Mandatsträger sind als Volksvertreter das Bindeglied zwischen Bürgern und ihrer Verwaltung.

In vielen Ländern sind die lokalen Verwaltungsbediensteten und Volksvertreter nicht oder nur unzureichend in der Lage, die ihnen übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß und bürgerorientiert wahrzunehmen. Dies liegt an hinderlichen rechtlichen, organisatorischen und materiellen Rahmenbedingungen, an unzureichender Qualifikation oder an einer mangelnden Motivation aufgrund geringer Entlohnung, Sicherheit und Karrieremöglichkeiten.

Die GIZ unterstützt den Auf- und Ausbau von Einrichtungen zur landesweiten Aus- und Fortbildung lokaler Amts- und Mandatsträger. Darüber hinaus fördert sie die Einführung anerkannter Abschlüsse auf der Grundlage praxisnaher Lehrpläne sowie die Etablierung von Weiterbildungsmaßnahmen für lokale Amts- und Mandatsträger.

Aus der Praxis

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Beispiel Mali: Förderung der regionalen Wirtschaftsentwicklung

Mehr als zehn Jahre Dezentralisierungspraxis in Mali haben die Bedeutung der Reform zur Denzentralisierung als Kernstrategie der Armutsbekämpfung und die wichtige Rolle der Gebietskörperschaften als bürgernahe Dienstleister bestätigt. Doch auch heute noch kämpfen die meisten Gebietskörperschaften mit einem existenziellen Problemen: die wirtschaftliche Entwicklung in den Regionen ist schwach. Mit Unterstützung der GIZ werden in den Regionen Ségou und Mopti Strategien für die regionale Wirtschaftsentwicklung pilotiert. Gemeinsam mit den Regionalparlamenten werden wirtschaftsfördernde Strategien und Investitionen geplant. Betriebe in den Regionen, insbesondere von Frauen geführte Kleinst- und Kleinunternehmen, werden dabei unterstützt, die wirtschaftlichen Potenziale der Region besser zu nutzen. Außerdem unterstützt die GIZ die Gemeinden dabei, ihre beiden wichtigsten Wirtschaftszweige, Märkte und Fischteiche, noch ertragreicher zu bewirtschaften.

In beiden Regionen konnte sich die wirtschaftliche Lage durch die Zusammenarbeit deutlich verbessern. Die beiden Regionalparlamente verabschiedeten Strategien zur regionalen Wirtschaftsentwicklung. Von der GIZ beratenen Kleinst- und Kleinbetriebe konnte zusammen ihr Betriebsergebnis um 27 Prozent erhöhen und das, in Zusammenarbeit mit den Gemeinden in Ségou und Mopti entwickelte, Modell zum Betrieb der kommunalen Teichwirtschaft ist landesweit zu einem Selbstläufer geworden. Dadurch konnte die Fischproduktion auf über 120 Tonnen pro Jahr vergrößert, die Proteinversorgung der Bevölkerung verbessert, die Anzahl krisenfester Arbeitsplätze und die Einnahmen aus Gewerbesteuern erhöht werden.

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Nepal: Einführung eines föderalen Regierungs- und Verwaltungssystems

Nepal befindet sich in einer fragilen Postkonfliktphase in der der Aufbau eines neuen Regierungs- und Verwaltungssystems, das gleichzeitig Frieden, Demokratie und gute Regierungsführung gewährleisten soll, eine zentrale Herausforderung ist. Die im April 2008 gewählte Verfassungsgebende Versammlung (VV) erklärte Nepal zur „Föderalen Demokratischen Republik“, ringt jedoch weiterhin um grundsätzliche Fragen der Ausgestaltung der neuen Struktur des Staatsaufbaus.

Die nepalesische Regierung äußerte großes Interesse an den bundesdeutschen Erfahrungen mit dem Föderalismus und vereinbarte daher mit der deutschen Bundesregierung eine Zusammenarbeit in diesem Bereich. Im Auftrag des Auswärtigen Amtes unterstützte die GIZ zusammen mit bi- und multilateralen Gebern zwischen 2008 und 2010 die VV dabei, die zukünftige Ausgestaltung des Föderalismus transparent, beteiligungsorientiert und ergebnisoffen zu gestalten. Gleichzeitig wurden der Verband der nepalesischen Kommunen, zivilgesellschaftliche Verbände und Wirtschafsverbände dabei unterstützt, ihre Vorstellungen für eine kommunale Selbstverwaltung in die Diskussionen einzubringen. Begleitend wurden die Bürgerinnen und Bürger über die Bedeutung von Föderalismus und Bürgerbeteiligung informiert.

Die GIZ arbeitete dabei vor Ort eng mit dem Forum of Federations zusammen, dem globalen Netzwerk aller föderalen Staaten. Mit dieser Unterstützung wurden die Mitglieder der VV in die Lage versetzt, Konzepte für einzelne Abschnitte der Verfassung zu erarbeiten und mit internationalen Sachverständigen zu erörtern.

Der Prozess zeigte jedoch, wie schwierig es für die beteiligten politischen Akteure ist, sich auf eine gemeinsame Grundstruktur des Staats- und Gemeinwesens zu einigen. Die im April 2008 gewählte VV hat sich im Mai 2012 aufgelöst, ohne eine neue Verfassung zu verabschieden. Im November 2013 wurde eine neue VV gewählt. Es ist zu hoffen, dass dieser zweite Versuch bald zu einem Erfolg und einer klaren Ausgestaltung einer neuen föderalen Ordnung führt.

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Tunesien: Stärkung der lokalen Demokratie und Bürgerbeteiligung

Seit Beginn der Revolution im Januar 2011, die schließlich zum Sturz des Regimes Ben Ali führte, durchläuft Tunesien einen tiefgreifenden Transformationsprozess hin zu einer demokratischen Grundordnung. Als Mittelpunkte wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Entwicklung kommt den Kommunen in diesem Transformationsprozess eine Schlüsselrolle zu. Sie stehen unter dem hohen Erwartungsdruck der Bevölkerung, die insbesondere mehr Möglichkeiten zur Mitsprache fordert. Die im Oktober 2011 gewählte tunesische Übergangsregierung hat die strategische Bedeutung der Kommunen erkannt und sucht Unterstützung im Aufbau von Strukturen um Bürger und Kommunalverwaltungen zusammenzubringen.

Als Bestandteil des Maghreb-weiten Regionalvorhabens zur Stärkung kommunaler Strukturen fördert die GIZ im Auftrag des Auswärtigen Amtes seit 2012 die lokale Demokratie und Bürgerbeteiligung in Tunesien. Die GIZ unterstützt Gemeinden beim Aufbau von Bürgerbüros, welche kommunale Dienstleistungen „aus einer Hand“ anbieten und durch ein verbessertes Ideen- und Beschwerdemanagement zu einer höheren Bürgerzufriedenheit beitragen. Kommunen werden auch dabei unterstützt, geeignete Verfahren für die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger in den Bereichen Verkehr, Abfallmanagement und städtischer Haushaushalt zu entwickeln. Es wurden insbesondere Beteiligungsformate geschaffen, über die sich auch Jugendliche einbringen können. Die tunesischen Gemeinden konnten so mit Unterstützung der GIZ ihre Bürgerinnen und Bürger gezielt in Planungsprozesse einbeziehen und Jugendliche wurden dazu befähigt, ihre Ideen und Vorschläge aktiv in die Kommunalpolitik einzubringen.

Ergänzend hierzu werden, auf ausdrücklichen Wunsch der tunesischen Partner, die Erfahrungen deutscher Kommunen im Rahmen kommunaler Entwicklungszusammenarbeit mobilisiert. Fünf Gemeinden unterhalten bereits eine Städtepartnerschaft mit einer deutschen Stadt. Die GIZ unterstützt damit den Transfer von Wissen aus den deutschen Städten in ihre tunesischen Partnerkommunen, beispielweise im Rahmen eines deutsch-tunesischen Kommunaldialogs oder über Studienreisen, Netzwerktreffen und Dialogforen. Auf diese Weise trägt das Projekt zur Stärkung demokratischer Strukturen in den beteiligten tunesischen Städten, zur zivilgesellschaftlichen Teilhabe und somit zum Aufbau einer Demokratie von unten bei.

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Beispiel Peru: Stärkung der Kapazitäten zur Steuerung des Staatsmodernisierungsprozesses

Peru konnte in der letzten Dekade einen erstaunlichen Wachstumsprozess vorweisen. Auch staatliche Strukturen wurden reformiert und dezentralisiert. Dennoch sind verschiedene Teilbereiche des Regierungs- und Verwaltungssystems immer noch wenig transparent, leistungsfähig und kaum bürgerorientiert. Die deutsche EZ unterstützt deshalb seit 2008 Ministerien, Ämter, Regionalregierungen und Kommunalverwaltungen dabei, ihr Handeln stärker an den Prinzipien Kohärenz, Transparenz, Effizienz und Gleichberechtigung der Geschlechter auszurichten und dadurch ihre Handlungsfähigkeit insgesamt zu verbessern.

Das Büro des Ministerrats spielt dabei eine zentrale Rolle, da es für die erfolgreiche Koordinierung der verschiedenen Reformprozesse verantwortlich ist. Gemeinsam mit dem Ministerrat wurde eine Politik zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung entwickelt, die anschließend von den öffentlichen Einrichtungen auf nationaler und subnationaler Ebene umgesetzt wurde. So konnten Methoden entwickelt werden um Verwaltungsdienstleistungen transparenter und bürgerfreundlicher zu gestalten. Alle Kommunen können diese nun nutzen. Zugleich werden über die zentralstaatliche Ebene Mechanismen gefördert, um diesen Prozess auf lokaler Ebene zu beschleunigen. So wird im Finanzministerium ein Anreizsystem unterstützt, das den Gemeinden zusätzliche finanzielle Mittel zur Verfügung stellt, wenn diese beispielsweise die kommunalen Steuereinnahmen erhöht und Verwaltungsprozesse vereinfacht haben.

Die GIZ berät außerdem das Sekretariat für öffentliche Verwaltung zur Umsetzung des Transparenz- und Informationsfreiheitsgesetzes. Ein für alle öffentlichen Einrichtungen einheitliches Internetportal wurde errichtet, das die Bürgerinnen und Bürger nutzen können um sich über die strukturellen Grundzüge und die aktuellen Entwicklungen zu den Bereichen Haushalt, Personalstand, Investitionen und Auftragsvergabe zu informiert. Eine Vielzahl von öffentlichen Einrichtungen hat das Portal eingeführt und Informationen bereitgestellt. Inzwischen ist auch die interaktive Rubrik INFObras integriert, die den Baufortschritt der Investitionsprojekte einer Institution ausweist und Bürgerkommentare aufnimmt. Dies konnte die Transparenz des Verwaltungssystems auf den verschieden Regierungsebenen erhöhen.

Kontakt

Dr. Ute Böttcher
ute.boettcher@giz.de


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